转载自：2012年3月6日 中国纪检监察报
核心提示：长期以来，由于非经营性政府投资项目一直沿用单位“自建、自管、自用”的“三自”模式，投资主体权责不清，以致“超标准、超规模、超投资”现象严重，且政府还很难理清该将问责的板子打在谁身上……这些都容易导致权力寻租、工程腐败。广东省“敢为人先”，其探索通过“代建制”明权责、防腐败、保工程，翻开了预防工程建设领域腐败新的一页。
广东探索工程建设领域预防腐败新途径——
代建制：为工程建设穿上“铁布衫”
记者 王景喜 通讯员 熊喆明
“这一集外事接待、行政办公、雇员培训、免税商店等功能于一体的外交大楼的建成使用，就是广东推进省属非经营性项目实施代建制的一个缩影。”
2月28日上午，花城广州，广东省代建局项目建设管理部部长张定邦带记者走近一栋大楼，切身感受代建制的成果。在绿树的掩映下，一座融合中西建筑风格的广州外交服务管理大楼，矗立成一道别样的风景。
自2007年成立至2011年12月底，广东省代建局代建的项目已从刚开始的3个试点项目推广到了25个，总投资28.89亿元，总建筑面积49.46万平方米。目前13个代建项目已完工，总体态势良好。
在广东，代建制的落地，为工程建设穿上了一层预防腐败的“铁布衫”，保证了广州亚运会省属场馆工程的顺利进行，更翻开了预防工程建设领域腐败新的一页。
板子该打在谁身上清清楚楚
“投资、建设、管理、使用”分离，理清权责利的“三条线”
“这就是那个经历了4次招标的工程？”
“没错，对这栋楼来说，4次招标可是起了大作用！”张定邦卖了个关子。
他掰着手指，给记者数了起来。
2008年9月，代建单位招标。省代建局向社会公开招标，广东建设工程监理有限公司中标，并签订了代建合同。
2008年12月，代建单位进行项目勘察设计招标。中标单位为广州市科城建筑设计有限公司和广州地质勘察基础工程公司。
2009年4月，工程监理招标。中标单位为广州市穗芳建设咨询监理有限公司。
2009年12月，施工招标。广东建邦兴业集团有限公司中标，并与代建单位签订施工总承包合同。
经过一年零八个月的紧张施工，2011年9月，项目建设按设计要求，全部完工并通过竣工验收，交付广东省政府外事办公室使用。
“经过初步审查，项目投资完全被控制在省发改委最初批复的概算内。”张定邦介绍，“从项目开工到竣工验收、移交使用，没有出现一例与项目质量、安全或项目管理人员相关的投诉举报。”
“通过代建，我们把非经营性政府投资项目的‘投资、建设、管理、使用’分离开，投资方不直接搞建设，搞建设的不揽管理活儿，管理工程的并不是最终的使用者。”广东省纪委、监察厅派驻省代建局纪检组组长王广见解释，“以前这类项目实行单位‘自建、自管、自用’的‘三自’模式，不是由工程建设专业人员负责不说，其中投资主体权责不清，即使出现‘超标准、超规模、超投资’，政府也很难理清责任，不知道该将板子打在谁身上。这种恶性循环，极易导致权力寻租、工程腐败。”
他举了两个例子。在“三自”模式下，某医院建设医疗办公大楼，立项金额总额2亿多，但结算下来实际耗资4个多亿，整整翻了一倍！某单位立项建设演艺中心，立项10年后都还没建好。
一位建筑商向记者坦言：“过去只要听说政府部门有工程项目，我们就千方百计去托关系，打听项目归哪个部门管、谁是主管。”
“现在打听也没用，都得由代建局统一招标。”王广见语气坚定了起来，“权责被拆分得清清楚楚，一旦哪个环节出现问题，板子就打到谁身上，就是要理清权责利的‘三条线’！”
介入工程建设，代建局会不会“引火烧身”？
在广东省代建局，记者了解到代建制的运作流程：发改部门批准代建——省代建局从代理机构库中随机抽取确定项目招标代理机构——省代建局作为招标人通过公开招标确定项目代建单位——与代建单位签订《代建合同》——协调处理项目建设中投资控制、使用单位需求等关系，监督代建单位履行合同……
“代建局自身没有决策和审批权，不直接参与工程设计、监理、施工的招标，只承接省发改委规定的代建项目，避免出现权力寻租的空间。”广东省代建局党组书记、局长段海金说，“从部门架构上，省代建局是独立的执行机关，与政府主管项目审批、市场监督、资金管理的权力部门没有任何行政隶属关系。省代建局全程接受省有关部门和社会公众的监督。”
截至目前，广东省代建局未发现一例在代建项目招投标、资金拨付、工程建设等管理工作中的违规操作，也未收到一起针对机关工作人员的信访举报。
多一分少一分都要论
“招标、变更、报建、拨付、审计”设卡，把好工程建设“五道关”
除了明确权责，代建制也从纵向上延伸到工程建设的全过程，根据项目资金和规模的重要节点，全程设立五道关卡，力遏“概算超估算、预算超概算、决算超预算”的“三超”现象。
以广州亚运会省属场馆的建设为例。
第一关：代建单位招标。
广东省代建局监察室主任彭俊明向记者展示了近年来建立的一个招标代理机构库，根据信誉良好、业绩较优的筛选标准，其中已经积累了近百家招标代理机构。工程项目一经批准实施代建，省代建局即在库中随机抽出招标代理机构，并通过《南方日报》、广东省招标投标监管网等平台发布信息。
在广州亚运会游泳跳水馆的代建单位工程招标书上，记者看到，总投资2.56亿元，招标各环节，约定代建的合同条款，项目造价、质量、工期、安全及资金使用的全程控制管理等，一目了然。
第二关：设计变更。
根据游泳跳水馆项目负责人张强的经验，在建设过程中，亚组委、亚奥理事会、有关体育单项组织、场馆运行团队以及使用单位，均从比赛要求出发，不同程度地提出了设计变更需求。
省代建局按照代建项目工程量管理办法，依据代建前批准的可研、初设及概算，对新增需求进行了技术和经济评估：属刚性需求的，督促代建单位和设计单位及时完善变更手续，组织实施；属因讲排场而提高标准或增加经营性内容的，本着“节俭办亚运”的原则，与使用单位进一步协商。
涉及施工现场的工程变更，一旦手续不完善，省代建局则坚持不予办理结算、不支付工程款，控制住了项目设计变更中“超标准、超规模、超内容”的现象。
第三关：报建程序。
办理建设项目选址意见书——申请建设用地批准书——总平面规划方案审查——修建性详细规划审批……一直到开工建设，场馆建设工程前期必须经过严格、规范的报建报批程序。
其间，省代建局根据报建流程和节点工期，定期检查代建项目各项报建报批工作，督促代建单位按基建程序办理，杜绝了不按程序的违规施工。
第四关：资金拨付。
广东省代建局与省财政厅联合出台的《广东省代建局代建项目建设资金支付管理办法》，对请款所需资料、流程、时限、预付款和进度款支付比例、局机关内审查流程及核定原则，作出了明确规定。
广州亚运会省属场馆广东重竞技综合馆项目第2期工程款涉及基坑支护隐蔽工程。省代建局派员现场抽量核实：资料不齐备、程序不规范的，当场退回要求重报；重复申请、虚报或超出合同约定工程量的，退回不予或暂不予以支付；涉及隐蔽工程或复杂工程的，深入施工现场察看，检查施工、监理日志，委托中介机构和专家复核后再予以支付。最后，款项由申请的227万元核减到142万元，核减了85万元，核减率达37%。
第五关：全过程审计。
代建前、代建中、代建后三步审计法，严格地把住了审计关。2009年3月至7月，省代建局组织审计小组，并邀请社会审计机构对省属4个场馆项目的投资控制、施工现场和设计变更、财务管理和会计核算制度等环节进行了审计，对于发现的问题，当场要求代建单位进行整改。
2010年6月至9月，由广东省审计厅派出的审计组再次赴亚运场馆进行审计，范围涵盖项目从立项到建设的全过程，延伸到了场馆代建单位及部分与项目相关的设计、施工、监理单位。
“多一分少一分都要论，这样把关，才能保证广州亚运会省属场馆的工程建设正常运行。”彭俊明说。
21个省辖市有18个设立了代建机构
“探索、完善、推广”接续，改革之路在延伸
“李老板，承接这项工程，你的收益跟过去相比有多大差距？”2011年7月10日，记者与广州亚运会游泳跳水馆的建筑承包商李志相对而坐。
“实事求是地说，比想象的要少3%，关键是各个关口把得太严了。但是，也做了个放心工程！”李志回答。
“以后代建工程你还会接吗？”
“接！”
“为什么这么肯定？”
“一方面，由代建局把关，心里踏实。另一方面，虽然钱挣得少了些，可帮政府做工程，无形中给我们公司做了个信誉广告啊。”
2010年11月广州亚运会前，省代建局负责代建管理建设的4个比赛场馆按时竣工交付使用，场馆设施设备赛时实现了“零故障、零抢修”，其中2个项目被评为广东省优良板块工程。
代建制的实施和代建局的设立，为广东省非经营性政府投资项目工程吹来了一股清廉之风。
目前，代建项目已覆盖广东全省21个省辖市，其中，18个市专门设立了代建管理机构，其余各市也在积极酝酿试行。广州、深圳等市已在逐步推进代建制向县区延伸。
“代建制是政府投资体制改革的产物，也是政府管理职能朝着决策、执行、监督相互分离、相互制衡方向改革的一次尝试。”广东省纪委工作人员告诉记者。
“医生建医院，教师建学校，公务员盖办公大楼等外行搞工程建设的现象，将不复存在。”段海金说。
根据广东省发改委对省代建局代建项目的监测，近年来，省属非经营性项目的代建推进速度明显加快，市场化下，代建单位的专业管理水平充分发挥作用，代建项目一旦进入施工阶段，基本可以确保工期和投资可控。
截至目前，广东全省共实施代建项目1000多项，总投资约1780亿元，除公用性建筑外，还涵盖了市政道路等工程，有效地提高了政府投资项目建设管理的专业化水平和投资效益，预防了不正当竞争和腐败现象发生，为政府投资项目管理探索出了一条新途径。
链接@专家点评：
改革政府管理职能的有效探索
李柏乔
代建制是个新生事物，是政府代建管理机构与代建单位（项目建设专业化管理机构），通过合同契约的形式，对政府投资的非经营性项目进行建设阶段全过程的综合管理，控制项目建设的质量、投资、工期与安全。它是政府投资体制改革的产物，也是政府管理职能朝着决策、执行、监督相互分离、相互制衡方向改革的一次有效探索。
省属非经营性项目的使用单位多是政府的职能部门或事业单位，作为使用方，他们虽然明白项目的使用需求，但在项目建设上大多是外行。由广东省代建局通过社会公开招标择优选择专业的代建单位实施代建管理，可以充分利用专业化管理经验，减少盲目建设，有效地控制项目在建设中的不合理变更，克服传统体制中“投资、建设、管理、使用”一体以及“重审批、轻管理”的弊端，使项目建设实现规范、高效、节约。
广东省代建局根据项目建设属地管理要求与相关法律法规，制定了一套项目建设报建报批流程图和工程质量管理办法，严格规范程序。在项目设计及工程施工阶段，遵循限额设计的原则，根据合理的使用功能要求，对设计与概算，以及工程施工的质量、安全、组织架构、工期节点、档案整理等进行全程跟踪与监控，确保项目的投资控制、建设质量与施工安全。在建设过程中，根据施工投标与施工图的工程量清单建立数据库，对施工单位上报的工程量进行把关核对，既杜绝虚报、高估行为，又严格控制了工程变更数量，规范了工程变更行为。
代建制是改革探索的产物，还未得到广泛的认识和理解。政府应加大宣传力度，坚持对现行的代建模式进行改革探索，形成具有各地地方特色的代建之路。
(作者系广东省水利电力勘测设计研究院岩土科研所教授级高工)
