33个不同形状的切体拼接出的流畅线条，构成仿DNA的双螺旋造型，配以蓝白相间的色调……新建的亚运游泳跳水馆美轮美奂。而它，正是广东推行工程代建制的佳作。
长期以来，各地政府投资非经营性项目，主要由使用单位“自建、自管、自用”。由于投资主体责任不清，不但常常造成“超标准、超规模、超投资”建设，还极易滋生腐败，导致“大楼建起来，干部倒下去”。
为治理工程建设领域腐败和浪费问题，近年来，广东开始推行代建制，并在全国率先成立了首个专业化管理机构——广东省代建项目管理局。代建制通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，从而有效控制了“三超”，实现“投建管用”的职能分离。
然而，随着代建制的逐步推进，其实施过程中遭遇的一些深层次问题也逐渐浮出水面。正视这些“摩擦”和“阻力”，成为深化代建制改革的关键。
代建方不参与立项往往造成被动
烈日炎炎，位于赤岗塔附近的广州领馆区外交服务管理大楼工程工地，已经进入最后的收尾工作。广东建设工程监理有限公司项目经理江汉玺是这个代建项目的负责人。“时间很紧。这类工程根据国家相关规定通常需要一年时间，而我们只有半年工期。”
但如期“交货”是代建制的生命线。除此之外，代建单位还必须在合同约定的投资额度规模和标准下完成代建；否则视为违约，将对此承担全责。
在项目投资总额一早锁定的前提下，保证工程质量和标准丝毫不降并非易事。“为了节省投资，我们特地赶在4月雨季来临之前，在地下水位最低的时候进行地质勘测。这样就避免了施工时打止水桩，仅这一项，就省下了60万元。”
正是通过丰富的经验和深厚的专业涵养，江汉玺带领的团队才保证了该项目基本如约完工。
“实行代建以后，工程项目回归到专业化单位来管理，这样更有利于推行限额设计，搞好工程本身的质量，提高工程进度，也更有利于政府的投资控制。”
就像一个硬币的两面。江汉玺话锋一转：“但目前代建工程的立项主要由使用单位根据其实际情况报发改委审批，代建单位接手时项目投资额、建筑标准及规模等都已经锁定，即使出现缺漏项也得执行。但使用单位并非专业化公司，立项时考虑未必周全，往往导致代建单位具体操作时困难重重，甚至难以为继，最后不得不重新修订立项计划，前期磨合就花了不少时间。”
某机关大楼的翻新重建便是一例。据了解，该楼已有54年楼龄，是该机关历史最悠久的一栋楼，立项以后主要对其进行装修改造。但使用单位立项时却没有考虑到上世纪50年代的楼房还需进行防震加固，这个问题最后由代建单位提出，经各部门论证后，才终于修订了投资总额。
省代建项目管理局局长段海金曾在省发改委工作过，他对立项报批时的“通病”深有感触：“相关部门的前期工作其实并不是很到位，审批立项时多从节约投资造价的角度考虑。一些使用单位在报批时也存在故意少报的现象，‘先通过再说’，而没有从使用的实际出发确定投资规模和建设标准。这让后接手的代建单位只能‘螺蛳壳里做道场’。”
“应该提前介入。”江汉玺感叹道，立项前期就应允许代建单位介入，参与项目使用功能和投资规模的咨询论证，立项以后再招标代建会在一定程度上影响市场投标的积极性，同时也会在项目实施阶段客观上造成与使用单位难以磨合的问题。“专业化公司的参与可以协助业主考虑得更周全。”江汉玺说。
代建方与使用方的纠结
然而通过立项、招投标拿到代建项目，才是代建制能否顺利实施的开始。由于法律的缺失和制度的不完善，在整个审批、建设和验收的全过程中，代建方和使用方的摩擦时有出现。
“基建行业本来审批手续就很多，尽管代建单位在代建期间实行的是建设单位的职能，但现行建筑行业的法规只认可后者而不认前者，以至于每份文件都需要业主盖章才行。”江汉玺颇有些无奈，“像外交服务管理大楼这样的小型项目，要盖270多个章。”
“遇到使用单位配合的还好，如果不配合，一个章往往就要来来回回跑很多部门，效率很低，也影响工期。”由于长期从事代建项目的管理、协调工作，段海金对此也深有体会。
“实行代建后，既然责任明晰，一切理应由代建方负责，但图章为什么又要转到业主那里去盖，这不是又回到原点了吗？”江汉玺表示疑惑。
另一方面，业主虽然退出了建设流程，却从未降低过对工程“标准”的要求。“实施上，很多时候标准不会降低，甚至会向代建单位提出超标准要求。代建单位作为项目建设主体，只能按现则办事，看菜吃饭，给多少钱办多少事，提的要求若超出投资额，肯定接受不了。”段海金说。
对此，广东广建项目管理有限公司总经理姚明球也有相同的看法：“使用人追求的是在许可范围内尽可能实现项目建成后的使用价值，即花了钱多办事；代建人追求的则是按合同执行，即有多少钱办多少事。因此在实践中经常遇到这样的情况，使用人主观上不希望代建人节省投资，而代建人为了避免与使用人发生矛盾，明明可以节约的投资也只好又用在工程上。”
“作为使用单位的政府部门是强势业主，提高标准必然带来额外费用产生，但审计厅对代建项目进行审计时，却严格按照原批准的规模和标准。”江汉玺谈道。无论是对代建管理机构还是代建单位，这都是个两难的问题。
而代建过程中实际的财权仍然掌握在使用单位手中。代建单位需向使用单位申请资金，再由使用单位确认后向财政部门申请拨付。“在这个过程中，使用单位如不配合会影响工期。由于使用单位一早就独立于项目之外，对于项目实施哪里需要用钱，怎么用，用多少等具体事宜并不清楚。如过多干预，特别是变更设计，对控制投资影响更大。”江汉玺直言不讳。
触动旧有利益格局
代建方与使用方的摩擦，从制度上看，是由于原先使用单位的部分权力让渡给了代建单位。然而代建单位在承担起代建事权的同时，却因相关法规的缺失，导致代建过程信息不透明，权责不对等。而代建制中使用方特殊的身份地位，更加剧了这一现象。
而从体制深层次探究，使用单位的部分权力让渡给了代建单位，就隔离了使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。对那些想通过政府项目“捞一笔”的人而言，代建制无疑堵死了他们发财的路子。
“在过去自建、自管、自用模式下，只要哪个厅局一有项目，社会上各种包工头、建筑企业就开始打听：这个项目是哪个厅局负责？是哪个领导主管的？下面具体操办的人是谁？包工头们闻风而动，绕着圈子去接触你。”段海金向记者分析道，“因为你手头有这种资源，其他人就过来拉拢你，腐蚀你。”代建制为公务人员建起一道反腐“防火墙”。
“代建制改变了政府投资非经营性项目的利益格局，肯定会有一个博弈过程。目前，大多数使用单位是支持代建的。少数本身有基建力量的单位，就会有一些抵触情绪。”段海金说。
尽管存在一定的摩擦和阻力，但在采访中，无论是代建管理部门、代建单位还是使用单位，都对代建制表示认可。
“代建制是新生事物，在政府导向下，企业主动抢占代建市场的先机，培育团队，树立企业品牌，是企业完善自身产业价值链的战略选择。” 从2005年广东试水代建制以来就在代建市场上摸爬滚打，姚明球这位“老将”可谓心得颇丰。
与此相佐证的是，推行代建制以后，由于建筑市场项目来源的改变，很多企业内部进行了改革，催生了一批为生产性服务的实行专业化管理的公司，从而促进了整个建筑领域的革新。
然而，姚明球告诉记者，代建涉及财税、建设、物价、消防等诸多部门，造成投资管理、行政职能交错重叠，以致影响到代建单位及代建市场的培育。“如果大型国企开始对代建市场持观望态度，小企业操作代建项目的结果将是把风险直接转嫁给政府。”姚明球说，“要进一步培育代建市场，各方面配套改革就要跟上。”
代建制作为投资体制改革的重要内容，涉及到政府相关部门管理方式和权责调整。改革越是深入，就越会触动原有体制下的利益和权利格局。
“面对一些摩擦和阻力，我们要客观分析：如果是体制机制上的不健全和配套政策不完善造成的，我们要加紧改进。如果是因为损害了某些部门和个人的特殊利益，就恰恰证明我们的代建制发展方向是对的，一定要坚持。”段海金说。
( 转载于南方月刊 2010年第16期)
