引子
广东某著名医院,当年建设办公和医疗大楼时,立项金额总额两亿多元,但到结算时,耗资整整翻了一倍；某单位建设演艺中心,先用政府拨付的资金给职工建起了宿舍,而演艺中心从立项至今历时十年都没有建起来……
长期以来,国内政府投资非经营性项目的管理体制就是使用单位“自建、自管、自用”,由于投资主体的责任不清而产生的结果就是“项目超标准、超规模、超投资”,剩下的亏空逼着政府去填,因为这是“单位行为”,所以政府即使要追究责任,也不知该将这板子打在谁身上。这种“三自”产生的另一个后果就是腐败的滋生,常有“大楼建起来,干部倒下去”的憾事。
2006年以来,广东试水代建制,并在全国成立了首个专业的管理机构———广东省代建项目管理局,将过去“投、建、管、用”一体化模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离模式转化。有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。
据悉,目前全省21个地级以上市中有18个市已开展和实施了代建制或相关试点工作,有14个市成立了代建管理机构。代建制的广东模式逐渐成形。
曾经乱象：
立项“可行性报告”变“可批性报告”
按照有关政策,非经营性项目的建设,由政府负责投资。这包括,党群以及政府、人大、政协、审判、检察机关的办公用房；科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目；看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、检察院技术侦察用房等政法设施；环境保护、水利设施项目等。
对于这些项目,“业界”有一个人所皆知的“办事流程”:要么“以大报小”,实际需要1亿元的投资项目,可能只提出估算投资8000多万元的需求,留下的缺口等立项批准后,在项目竣工结算时再向政府申请调整投资安排；要么“以小报大”,实际需要8000万元的投资项目,为提高建设标准,立项的估算投资提出要安排1亿元,头戴三尺帽,留着审批时防着砍一刀,反正是政府安排的钱,花着不心疼。
“这样一来,所谓的建设项目的‘可行性报告’就变成了‘可批性报告’,”省代建项目管理局局长段海金说。
他告诉记者,规划中的1万平方米,最后可能被建设单位搞到2万平方米；党政机关办公用房是有级别标准的,但一些单位为了服务好自己的领导,拿着政府的拨款为领导们建“超标准”办公室,这样一来,原本800元/平方米的装修标准一下子就搞到2000—3000元/平方米,从而造成超投资。
据悉,广东某著名医院,当年建设办公医疗大楼时,立项金额总额两亿多,但到结算时,耗资整整翻了一倍。某单位建设演艺中心,先用政府拨付的资金给职工建起了宿舍,而项目从立项至今耗时十年都没有建好。即使如此,该项目都已经超出原批准的概算。最近省发展改革委对某图书馆的建设项目进行专项稽查,发现该项目投资金额已经超出批准的概算约6000万元,工程款已难以为继。
之所以发生这些情况,原因在于建设单位的一个观念:“政府批的钱就要花,钱不够政府肯定会填窟窿”。
之所以产生这种观念,根源还在那“三自”,它带来的最主要的后果是责任风险、责任主体的缺失。因为,工程建设是“单位的行为”,问责不了个人。楼建起来之后,该单位往往是欠了施工方一屁股债。这时候,政府就面临着两难。给钱,在未分清责任的情况下不心甘,因为这项目严重超标而问责又找不到人；不给钱,又会造成拖欠工程款的问题。这种现象在实施代建制以前常会遇到,也是长期困扰政府非经营性投资的一个难题。
公务员老师医生搞建设易被忽悠
国内的一些事业单位立项建房,除了决策过程不严谨的问题,另一个问题也很严重,那就是“外行搞建设”。
学校要建楼,就抽一个校长和几个老师组成基建班子；医院要建病房,就抽调一个副院长去负责,然后再抽几个医生；党政机关建办公楼,就找一个领导,再从办公室抽几个干部。这些被临时拉来搞建设的人是公务员、教师、医生,他们不懂建设,更不知道这行里的“猫腻”。
记者在以往的调查中了解到,广东某大学,在为校内学生建设广播设施的过程中,请了一家广告公司前来设计,结果,原本只需要4个信号收发器的系统硬是被广告公司设计了80多个收发器,被“宰”的一个重要原因就是老师们不具备相关知识。
领导硬要他们去搞建设,由于缺乏专业的基本建设知识,这些人就会容易处于听凭施工单位指示的境地。面对施工单位“报大数”的惯例,这些人根本不懂。这些“外行搞建设”也常常带来“三超”问题。
广东试水：
代建制:“投、建、管、用”职能分离防“三超”
正是为了解决“三超”难题,2006年起广东开始在省属非经营性投资领域试水代建制,并于2007年在全国率先成立了专业的管理机构———省代建项目管理局,这是国内首个。当时,很多地区都按惯例将代建制的机构内设在发改委系统之中,而广东没有这么做。段海金解释说,2006年,省政府研究《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法》的时候,就提出了成立一个可以保持公开、公正、公平、独立性的机构,不能带有部门色彩。它不能与分管立项审批的发改委有隶属关系,不能与分管建筑市场监管的建设部门有隶属关系,不能与分管资金拨付的财政部门有隶属关系,要保持它的独立性。要让它一点决策权力都没有,成为一个执行机构。
于是,决策、执行、监督权力相互分离,相互制约的体制形成了。“投、建、管、用”一体化的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离模式转化。
省代建局实际上没有立项审批权,只是直接承接发改委明确规定实施代建制的项目。而且是提供服务不收费。
其承接工程之后,就进入以下的流程:代建局公开招标代建单位———选择专业化的项目管理单位———由代建单位公开招标设计、施工、监理组织建设实施———项目投资审计———质量、工期审核———竣工验收———移交使用单位管理。
而代建局的主要工作就是“协调代建单位和使用单位”之间的矛盾,“协调代建单位和报建窗口部门”之间的关系,来保证工程质量、工期、投资不超预算的目标完成。段海金表示,使用单位现在有一种心态,“虽然我不负责建设,但我的标准不会降”,而代建单位又是个利益主体,“政府就给我这么些钱,我肯定是看菜吃饭,有多少钱,干多少事。提的要求会超投资额,我接受不了”。于是,代建单位和使用单位之间就会产生矛盾,这是一个博弈过程,需要代建局去协调,找到一个利益的平衡点。
对于代建单位需要办理的审批手续,代建局将负责协调办理。
其实,对于代建局来说,职能很明确:指导、协调、服务；原则也很明确:防止“三超”,谁代建谁负责。逻辑很简单:与公开招标的代建业主签订代建合同,约定“你要承担项目建设中‘三超’的全部责任风险”。
代建局每次和代建单位签合同的时候,合同中会有一则要求,代建单位要按照总投资额的10%向代建局提交履约保函。政府不仅不会负担超过总投资额的费用,如超出投资还将扣掉这10%的履约保函。这样一来,投资风险就锁定了,责任主体就是代建单位。
“市场化选择代建单位,专业化管理控制‘三超’,以代建合同的形式契约化约定约束代建单位的权利范围和职责,这是代建制中的‘三化’,”段海金说,“它可以解决长期困扰政府投资非经营性项目的‘三超’问题,解决责任和投资风险的缺失问题,这是我们认为代建制相对过去‘三自’的旧建设管理体制而言最大的优越性。”
“不让包工头围着领导转”保护干部
“有些官员对我说,代建制减少了很多麻烦,以前自己单位要建房,就会有一堆包工头通过各种关系来联系项目,烦死了,”省纪委监察厅驻省代建局纪检组长王广见告诉记者。
根据去年全省党风廉政建设责任制考核社会问卷调查的结果显示,群众认为不廉洁问题最容易发生的领域就是工程建设领域。
工程建设领域的腐败已经是屡见不鲜,该领域的潜规则也被不断曝光。一位房地产业界的经理告诉记者,“只要哪个厅局一有项目,包工头、建筑企业就开始打听:这个项目是哪个厅局负责,是哪个领导主管的,下面具体操办的是谁。并绕着圈子去接触你。”
“这就是为什么在过去那种‘三自’模式下,出现‘大楼建起来干部倒下去’现象的原因,”王广见说。
而代建制给公务人员建了一堵“物理隔离墙”,与贪腐机会隔离。这一制度设计,让包工头找公务人员也没用。这是因为,代建单位都由社会公开招标。加之,工程由社会上的企业来完成,也让不少领导省了心。他们也不用担心下属建工程时会出事,自己也将被问责等等。
因此,有人说,代建制的另一大好处就是不让包工头围着领导转,保护了干部,而且使用单位还可以起监督作用,监督代建单位。
为防止腐败,代建局与代建单位签订代建合同时,还会签订《反商业贿赂合同》,其中约定,代建局不能向代建单位打招呼、推荐任何相关的企业,代建局的工作人员不得到代建单位处报销任何账目,而代建单位也不能在设计、监理、购买设备材料时任人唯亲,搞利益关联,一切都需要公开招标。
这一合同将党纪国法中规定的防腐败要求通通写了进去,并以契约的形式加以表现,约束代建局也约束代建单位。
不仅如此,代建局还试图将党内的纪律教育向代建单位延伸。将每年的纪律教育月活动开展到了代建单位,为代建单位讲案例,组织代建单位的项目负责人到监狱接受警示教育,努力探索在代建企业建立预防制度。
王广见告诉记者,广州亚运场馆游泳跳水馆、网球中心都由代建局来负责,这些项目还都与项目所在地的检察机关签订了预防职务犯罪的协议。工地设举报箱、代建局人员定期去检查,包括进行事中审计。
代建之困：
堵死某些发财路子难免受到一定阻力
据悉,截至目前,省代建局代建的项目已从刚开始的3个试点项目推广到18个项目,总投资15.31亿元,从已完工的代建项目来看,项目基本达到了控制“三超”的目标。
当然,我们不能认为仅靠代建制就可以解决国内工程建设领域的贪腐,解决这一问题依然需要更多的配套政策与制度性改良。
段海金说,推行代建制是政府投资体制改革的新生事物,它的实施必然会触及到利益格局的调整。在代建制实施锁定总投资额和限额设计的条件下,项目的建设标准就不能完全按照使用单位的意愿随意变更,这会不同程度地影响到使用单位的利益。其次,在代建过程中一些代建单位也需要不断提高自身的专业管理水平和服务意识,这个为生产性服务的行业需要有个市场的培育。再次,随着代建制的进一步深化完善,现行的投资立项审批管理也需要进行相应的改进,如项目立项的决策过程如何更能做到科学合理,以及审批的工作效能提高等方面要为代建制的执行创造有利的实施条件。
的确,代建制改变了政府投资非经营性项目的利益格局,堵死了某些人发财的路子,因此,代建制在一些地区、一些部门推行仍不时会受到一些阻力。
实施代建制的配套改革要跟上
另一个困惑来自于上位法改进的滞后。段海金告诉记者:“现在,有的工程,报建报批和要求使用单位盖的章累计起来有100多个,而这些审批单位却不认代建局的公章。”
这样一来,就使与代建局签订代建合同的代建单位,其建设期法人地位得不到相关职能部门认可,在办理财政拨款、工程建设等各项手续时遇到障碍,严重影响了项目报建和进度。广州亚运会网球中心代建项目部项目经理侯准向记者反映了这一困难。
经调查,记者发现,这是由于与代建制有关的配套改革滞后造成的。国务院2004年颁布的《关于投资体制改革的决定》和省政府2006年颁布的《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法(试行)》,都已取消了传统意义上的“建设单位”概念。而原来的“建设单位”概念是项目管理单位、建设单位、使用单位合为一体的,对于代建单位的地位没有明确。
因此,代建单位在建设网球中心的时候,发现一些原本说好由代建局盖章即可完成的项目,得不到消防、建设、人防等部门的认可,他们被要求必须到体育局这个使用单位去盖章才可。于是,经常是为盖一个章来回跑几个地方,而代建局协调起来也很难越过法律的约定。
南方日报记者 赵杨林亚茗
实习生潘竹清 通讯员粤纪宣
(转载南方日报)
